[ 内容摘要 ]
2025 年 6 月 1 日公布并施行的修订后的《中华人民共和国监察法实施条例》第二百三十八条第三款规定：“对于涉案单位和人员通过行贿等非法手段取得的财物及孳息，应当依法予以没收、追缴或者责令退赔，不得没收、追缴与案件无关的财物。对于涉案单位和人员主动上交的涉案财物，应当严格核查，确系违法所得及孳息的，依法予以没收、追缴。对于违法取得的经营资格、资质、荣誉、奖励、学历学位、职称或者职务职级等其他不正当利益，应当建议有关机关、单位、组织依照法律法规及有关规定予以纠正处理。”与之前第二百零七条第三款相比，主要增加规定了“对于涉案单位和人员主动上交的涉案财物，应当严格核查”的内容。
显然，新增“应当严格核查”的条款，既是对过去往往将“主动上交”等同于“自证其罪”“认罪认罚”思维模式的隐形纠偏，更是监察制度迈向法治化、精细化、程序化的勇敢创新，并与2025年5月20日施行的《中华人民共和国民营经济促进法》确定的对民营经济“平等对待、同等保护”原则相得益彰、精准衔接，通过强化涉案财物处置的程序规制与实质审查，构建起民营经济合法权利的双重保障机制。
本文从全面推行依法治国的视角出发，结合监察调查与刑事司法承上启下的紧密联系，系统梳理对“主动上交的涉案财物”处置的制度困境与突出问题，深入阐释“严格核查”新规的法理基础与溯及力规则，重点强化新规对落实《民营经济促进法》的重要性、紧迫性与必要性。本文将构建两类规范的衔接路径，为新规平稳落地、顺利实施提供兼具理论深度与实践价值的操作指引。
[ 关键词 ]
监察法实施条例 主动上交 涉案财物 严
格核查 溯及力 民营经济促进法 民营企业和民营企业家合法权益保障
[ 制度演进与实践困境 ]
“主动上交的涉案财物”处置现状审视
[ 一 ] 制度供给的碎片化困境
较长时期以来，在监察工作中，对于被调查人及相关人员“主动上交”的涉案财物如何处置的规范，散见于国家法律、监察法规与党内法规之中，缺乏统一的审查标准与处置体系。
在《中华人民共和国监察法》中，从制定到修正均未明确对于“主动上交的涉案财物”的性质认定、核查程序等核心要素。 2021 年 9 月 20 日制定施行的《中华人民共和国监察法实施条例》仅规定了财物接收程序，而对核查主体、核查标准、举证责任及权利救济等关键环节留白。其他相关监察工作的规章制度中出现的“暂扣”与监察法规的“接收”概念冲突，导致初核阶段对财物处置的适用困惑。
尽管在国家监察委员会等部门联合发布的有关加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见中，明确了“亲友代为上交”的认定规则，但尚未涉及被调查人“主动上交”涉案财物的实质性审查要求，导致“重接收、轻核查”的制度短板。这种碎片化的制度供给，使得实践中缺乏统一遵循，为“主动上交即等同于违法所得”的办案思维和运作模式得以存在提供了操作空间。
[ 二 ] 实践操作的失范性表现
1. 定性逻辑异化：绝大多数监察机关将“主动上交”直接推定为“违法所得”，忽视对财物来源、性质的实质性审查。甚至将其作为认定被调查人“认罪认罚”的主要依据，从而陷入“一缴了之”的粗放处置误区，导致了缺乏严格核查程序时合法财产被不当追缴的风险。
2. 权利保障缺失：被调查人对财物性质认定的异议缺乏法定救济渠道，合法财产被错误追缴的风险难以化解。实践中，即便被调查人提供了财物合法来源的证明，也常因缺乏规范的复议、复核、复查程序而难以改变处置结果。
3. 衔接机制不畅：监察机关与司法机关、行政执法部门在财物性质的认定标准上存在较大差异，导致部分主动上交的财物出现“监察机关已追缴、司法机关未认定”的程序空转，既影响办案效率，也损害当事人权益。
4. 涉企保护不足：这个问题在民营经济领域尤为突出。大量存在合法经营财产与涉案财物混同追缴、企业生产经营资金被随意冻结等问题，与“平等保护”原则严重背离。民营企业合法财产被错误追缴的情形时有发生，反映出涉企涉案财物处置程序缺乏严格核查机制的突出弊端。
5. 处置标准模糊：监察机关虽形成“鼓励主动上交+分类处置”的基本办案模式，但对于立案后收缴财物的启动条件、审查调查阶段处置财物的移送标准等尚缺乏明确规定。这也导致很多时候同类案件处置结果差异较大。如同样是民营企业家主动上交财物，部分地区直接追缴进入国库，而部分地区则在初步核查后就采取区分处置。执法尺度不一将很大程度上影响法治公信力。
[ 法理阐释与规则适用 ]
“严格核查”新规的核心法律问题探析
[ 一 ] 争议焦点与法理内核
新《监察法实施条例》施行后，实践中的争议主要集中于对正在调查中的未结案件和长期搁置案件的溯及力适用：2025 年 6 月 1 日新《监察法实施条例》施行之日前主动上交且未结案的，能否适用“严格核查”的规定？
核心法理问题包括：监察法规溯及力是否应当参照刑事法律规范中的“罪刑法定”“从旧兼从轻”原则；“严格核查”属于程序性规范还是实体性规范；适用新规是否会加重涉案主体的负担？这些争议本质上是国家监察公权力行使边界与公民财产权保障的价值平衡问题。
[ 二 ] 新规的规范性质界定
笔者认为，修订后的《监察法实施条例》第二百三十八条“严格核查”的规定，兼具程序性与实体性的双重属性：
程序层面——设定了监察机关对于“主动上交的涉案财物”的法定核查义务，此乃程序性规范；
实体层面——明确了追缴的前提是“确系违法所得及孳息”，直接决定了财物的权属归属，涉及被调查人的核心财产权利。从这个意义上讲，显然又具有实体性规范特征。
但就核心功能而言，该规定属于权利保障型规范——通过严格核查限制国家监察公权力的自由裁量权，防止被调查人合法财产被错误追缴，有效避免扩大追缴范围，与“从旧兼从轻”原则所体现的“有利于当事人”的立法精神高度契合，也与最高人民法院关于贯彻落实《中华人民共和国民营经济促进法》指导意见中明确提出的“规范处置涉案财产，依法纠正涉企冤错案件”的要求相一致，印证了《监察法实施条例》新规作为权利保障型规范的属性。
[ 三 ] 溯及力的具体适用规则
笔者认为，对于发生在修订后的《监察法实施条例》自 2025 年 6 月 1 日施行之日前主动上交、尚未结案的涉案财物，应当适用“严格核查”的新规，具体依据如下：
1. 符合《中华人民共和国立法法》溯及力原则：2023 年修正的《立法法》第一百零四条明确规定：“为更好保护公民、法人和其他组织权利和利益的特别规定可溯及既往”，而“严格核查”监察新规通过实质审查保障财产权，符合该“例外性”规定。
2. 契合党内法规适用精神：2023 年修订的《中国共产党纪律处分条例》第一百五十八条确立了“从旧兼从轻”的未结案件适用规则。“严格核查”监察新规作为权利保障型规范，参照该《处分条例》精神适用符合监察执法与执纪衔接的内在要求。特别是对于未结案的涉企案件，适用“严格核查”监察新规开展监察工作，可有效防范和纠正涉企合法财产受损，符合“从旧兼从轻”的法治原则。
3. 遵循罪刑法定原则内核：“罪刑法定”原则的核心是对公权力的必要限制。“严格核查”监察新规未扩大违法所得的认定范围，仅通过核查确保追缴的合法性，亦未增加当事人义务，与“罪刑法定”原则精神一致。这一法律适用原则，理应同样适用于涉案财物的处置，并应当成为防止公权力滥用的制度保障。
[ 衔接路径与实施保障 ]
“严格核查”新规对民营经济的促进
[ 一 ] 程序保障与实体正义的双重赋能
《民营经济促进法》作为我国首部专门保障民营经济发展的基础性法律，第六十二条、第六十三条明确规定：“严格区分违法所得与合法财产”“禁止超范围查封扣押冻结财物”。必须指出，这些原则性规定的落地亟需程序性机制的支撑。修订后的《监察法实施条例》第二百三十八条有关“严格核查”规定的重要性，正在于为民营经济保护提供可操作的程序性保障，实现“程序保障”与“实体正义”的双重赋能。
从法治逻辑看：民营经济的平等保护不仅需要原则性宣告，更需要具体程序的落实。《民营经济促进法》第五条明确规定：“国家依法保护民营经济组织的财产权和经营自主权”，但实践中，财产权保护的薄弱环节恰恰在涉案财物处置阶段——缺乏严格核查程序导致的合法财产被错误追缴，比任何政策歧视都更能动摇民营企业和民营企业家的信心。监察新规将“严格核查”确立为监察机关的法定义务，使得《民营经济促进法》的财产权保护条款从“纸面规定”转化为“实践机制”。通过程序刚性制约来保障实体权利的实现，这才是法治营商环境建设的关键一步。
从经济价值看：民营经济贡献了 50% 以上的税收、60% 以上的国内生产总值、70%以上的技术创新成果、80% 以上的城镇劳动就业，民营企业和民营企业家合法财产权的稳定预期，直接关系民营经济的增长动能。修订后的《监察法实施条例》新增“应当严格核查”的规定，旨在防止合法经营财产被错误追缴，本质上是为民营经济发展提供“安全保障”，至少从源头上有效减少民营企业和民营企业家因财产处置不当而陷入经营困境的风险。
[ 二 ] 破解实践痛点与稳定发展预期的现实需求
当前，民营经济发展面临着市场需求不足、融资难融资贵、营商环境待优化等多重挑战。而涉案财物处置中的不规范和缺乏救济等问题，更成为加剧民营企业经营压力的重要因素，甚至是“压垮民营企业的最后一根稻草”。
一方面，涉企涉案财物处置中的“混同追缴”“一查全封”等问题亟待破解。实践中，这类情况并非个例。《民营经济促进法》第六十二条明确了禁止超范围查封扣押，修订后的《监察法实施条例》进一步要求对于“主动上交的涉案财物”进行“严格核查”，正是要在处置前端严格区分合法与违法财产，避免“一刀切”式的处置对民营企业正常经营的冲击。这一程序机制的缺失已成为制约民营经济发展的现实屏障，亟待通过“严格核查”监察新规的实施予以破解。
另一方面，稳定民营企业和民营企业家财产权预期的需求极为迫切。近年来，部分民营企业家因涉案财物处置不规范导致信心丧失，伴随出现投资意愿下降、大量转移资产等现象，严重影响民营经济稳定增长。最高人民法院在贯彻《民营经济促进法》的指导意见中强调：“以严格公正司法稳定预期”“依法加强产权司法保护”。而稳定预期的核心就在于让民营企业家相信，其合法财产不会因程序性瑕疵而被错误处置。“严格核查”监察新规为民营企业家提供了可预期的权利保障路径——避免陷入“主动上交即等于自认违法”的困境。这种明确的程序预期能够有效稳定民营企业家信心，激发投资、创新、深耕的活力。
此外，从政策衔接角度看，《民营经济促进法》于 2025 年 5 月 20 日施行，新《监察法实施条例》于 2025 年 6 月 1 日施行，内容上殊途同归、时间上紧密衔接，体现了国家保障民营经济发展的系统性部署和法治化趋势。“严格核查”监察新规的及时落地，对于确保《民营经济促进法》财产保护规定落到实处，意义重大。因此，尽快推动监察新规全面实施，实现与《民营经济促进法》的无缝衔接，是当前法治保障民营经济发展的首要紧迫任务。
[ 三 ] 填补制度空白与实现平等保护的法治要求
《民营经济促进法》第十条、第十三条确立了“公平竞争审查制度”和“平等对待原则”，但平等保护的实现需要消除“差别化执法”“选择性处置”等制度性屏障，“严格核查”监察新规的实施正是填补这一制度空白的必要举措。
从制度衔接逻辑看，《民营经济促进法》的原则性规定需要监察法规的程序性条款予以细化。《民营经济促进法》第六十三条明确规定：“严格区分经济纠纷与经济犯罪”“事实不清、证据不足的应当依法撤销案件”。但涉案财物处置作为连接“案件定性”与“权利保护”的关键环节，缺乏统一的核查标准与程序，导致原则性规定难以落实。监察新规通过明确“严格核查”的要求，细化了区分合法财产与违法所得的操作路径，如核查财物来源与涉案行为的关联性、区分企业财产与个人财产等，使得《民营经济促进法》的平等保护原则有了具体的程序载体，这一制度填补是实现平等保护的必要前提。
从执法实践看，缺乏“严格核查”程序导致的“差别化处置”，已成为破坏平等保护原则的突出问题。实践中，部分监察机关对民营企业“主动上交”的财物倾向于“一缴了之”，而对国有企业类似情况则更为审慎，这种差异源于缺乏统一的核查标准。《民营经济促进法》第五十一条明确“行政处罚应当按照与其他经济组织同等原则实施”。监察新规要求的“严格核查”正是要建立统一的处置标准——无论涉案主体是民营企业还是国有企业，均需通过实质核查认定财物性质，避免因主体身份不同导致处置差异，这是实现平等保护的必要保障。
从权利救济角度看，“严格核查”监察新规完善了民营企业的权利救济渠道，这是《民营经济促进法》第六十五条“依法申请行政复议、提起诉讼”规定的必要延伸。实践中，民营企业因缺乏法定核查程序，即便认为财产被错误追缴，也难以提供有效证据、通过法定程序进行抗辩。监察新规明确了监察机关的核查义务，这种权利保障机制的完善，是《民营经济促进法》权利保障条款落地的必要条件。
[ 四 ]“严格核查”监察新规的实现路径和保障措施
1. 涉案财物区分标准的精准化 合法经营所得与违法所得：重点核查财物是否与行贿等职务违法、违纪、犯罪行为存在直接关联，民营企业和民营企业家正常经营利润、薪酬等合法收入，监察机关无充分证据证明系违法所得的，不得追缴。
企业财产与个人财产：依据《公司法》《民法典》的规定，核查财物权属登记、资金流向及实际用途，禁止将企业独立财产作为经营者个人涉案财物进行追缴，不得因个人涉案收缴企业正常经营资金。严格落实《民营经济促进法》第四十条“企业财产与经营者个人财产分离”的明确要求。对家族式企业更应强化资金往来核查，避免混同追缴。
涉案财物与案外人财产：对民营企业合伙人、债权人等案外人主动上交的财物，核查其是否明知系违法所得，对不知情案外人的合法财产，即便已上交也应依法返还。借鉴最高人民法院 2025 年 7 月 31 日发布人民法院依法平等保护民营企业和企业家合法权益典型案例——韩某某集资诈骗涉案财产处置再审部分改判解封案——“所有权转移合法性审查”的标准，确保案外人合法权益不受侵害。
2. 核查程序的规范化构建
明确举证责任分配：监察机关主张财物系违法所得的，应承担举证责任，需提供财物来源与涉案行为存在法律上的因果关联的实质性证据；涉案民营经济主体有权提供合法来源证明，监察机关必须予以核查并书面反馈结果，不得拒绝接收或置之不理。
保障陈述申辩权利：监察机关核查过程中应书面通知涉案主体配合调查，充分听取其意见，对不予采纳的理由需作出详细说明并附证据支撑，存入案卷备查。对涉及企业核心经营资金的，应重点听取企业负责人关于资金用途的陈述，避免因处置不当影响企业正常生产经营。
完善权利救济渠道：涉案主体对核查结论有异议的，可向作出决定的监察机关申请复核；对复核结果不服的，可向上一级监察机关申请复查，确保救济程序的法定化、明确化、实质化。与《民营经济促进法》第六十六条有关检察机关法律监督的规定有机衔接，全国各级人民代表大会可对监察机关核查程序的合法性进行监督，避免监察机关“一家独大”的公权力结构，形成相互监督的法治体系。
3. 涉企案件的差异化处置
轻微违法违纪案件：对涉嫌行贿但情节较轻、不构成犯罪的，仅追缴确系违法所得的部分，不得扩大处置范围；不予移送起诉的，应立即解除对财物的控制措施。严格比照落实最高人民法院“善意文明司法”的核心要求，最大限度降低对民营企业经营的影响。
法律认识偏差案件：因政策界限不清、法律认识错误“主动上交”的财物，经核查不属于违法所得的，应及时返还并做好释法说理，减少对企业经营的影响。参照最高人民法院 2025 年 11 月 5 日发布涉民营企业产权和民营企业家权益保护再审典型案例——叶某某合同诈骗再审改判无罪案——“区分经济纠纷与刑事犯罪”的思路，避免将当事人对经营中的认识偏差等同于违法违纪犯罪行为的认定。
处置方式的谦抑化：优先采用查封、扣押的替代措施，确需拍卖处置的，选择不影响民营企业正常经营的时机与方式，避免因处置不当导致民营企业陷入经营困境。推广“活封活扣”等善意执行方式，保障民营企业生产经营所需的核心资产与资金。
监察新规通过明确“严格核查”的要求，细化了区分合法财产与违法所得的操作路径，如核查财物来源与涉案行为的关联性、区分企业财产与个人财产等，使得《民营经济促进法》的平等保护原则有了具体的程序载体，这一制度填补是实现平等保护的必要前提。
4．亟待建立相应的配套保障措施
一是案例指导机制：国家监察委员会联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部发布《涉民营经济主动上交涉案财物处置典型案例》，明确核查标准、区分界限及程序要求，统一实践适用尺度。重点选取区分合法经营财产与违法所得、企业财产与个人财产的典型案例，为基层监察机关办案提供明确指引。
二是监督制约机制：上级监察机关加强对下级监察机关核查工作的监督检查，重点排查涉企案件财物处置情况，对违反区分标准、程序不当的监察行为依法予以纠正。建立涉企财物处置专项督查机制，将核查程序落实情况纳入监察执法质量考核。
三是执法能力提升：加强监察人员业务培训，重点涵盖《民营经济促进法》《公司法》《民法典》及涉案财物核查专业知识，提升涉企案件核查的专业化水平。适时邀请法官、检察官、律师、法学教授等法律专业人士开展案例培训，强化“实质审查”“平等保护”的执法理念。
四是程序文书规范：制定“严格核查”配套文书模板，明确核查启动条件、期限、结论形式等，规范核查流程记录，确保程序可追溯。文书应明确记载财物来源、核查要点、证据清单、当事人意见及采纳情况等核心内容，为后续监察自查、当事人救济提供依据。
结束语
2025 年 12 月 8 日，中共中央政治局召开会议审议《中国共产党领导全面依法治国工作条例》，首次提出了“全面推进国家各方面工作法治化”的明确要求。
因此，笔者有充分的理由相信，2025 年修订后的《监察法实施条例》新增对于“主动上交的涉案财物”“应当严格核查”的规定，不仅是国家监察法治的重要制度创新，同时也标志着我国对监察机关处置涉案财物从“形式接收”向“实质审查”的勇敢转型，而且也必将成为国家监察工作逐步实现法治化的重要组成部分。
“严格核查”监察新规条款正是通过纠正“主动上交即自证其罪”的错误思维模式，构建起程序公正与实体正义并重的财物处置体系。与《民营经济促进法》的制度协同，为民营企业和民营企业家合法权益提供了双重保障。将这一制度创新落到实处，既维护反腐败工作的严肃性，又充分保障公民与法人的合法财产权，实现反腐败效能与权利保障的有机统一。推动监察法治向更高水平迈进，为构建高水平社会主义市场经济体制提供坚实法治保障。
新旧《监察法实施条例》对照表
2021 年 9 月 20 日公布的《监察法实施条例》
第二百零七条 对于涉嫌行贿等犯罪的非监察对象，案件调查终结后依法移送起诉。综合考虑行为性质、手段、后果、时间节点、认罪悔罪态度等具体情况，对于情节较轻，经审批不予移送起诉的，应当采取批评教育、责令具结悔过等方式处置；应当给予行政处罚的，依法移送有关行政执法部门。
对于有行贿行为的涉案单位和人员，按规定记入相关信息记录，可以作为信用评价的依据。
对于涉案单位和人员通过行贿等非法手段取得的财物及孳息，应当依法予以没收、追缴或者责令退赔。对于违法取得的其他不正当利益，依照法律法规及有关规定予以纠正处理。
2025 年 4 月 27 日修订、2025 年 6 月 1 日公布并实施的《监察法实施条例》
第二百三十八条 对于涉嫌行贿等犯罪的非监察对象，案件调查终结后依法移送起诉。综合考虑行为性质、手段、后果、时间节点、认罪悔罪态度等具体情况，对于情节较轻，经审批不予移送起诉的，应当采取批评教育、责令具结悔过等方式处置；应当给予行政处罚的，依法移送有关行政执法部门。
对于有行贿行为的涉案单位和人员，按规定记入相关信息记录，可以作为信用评价的依据。
对于涉案单位和人员通过行贿等非法手段取得的财物及孳息，应当依法予以没收、追缴或者责令退赔，不得没收、追缴与案件无关的财物。对于涉案单位和人员主动上交的涉案财物，应当严格核查，确系违法所得及孳息的，依法予以没收、追缴。对于违法取得的经营资格、资质、荣誉、奖励、学历学位、职称或者职务职级等其他不正当利益，应当建议有关机关、单位、组织依照法律法规及有关规定予以纠正处理。
（本刊特约评论员 罗晓曦 ）作者系最高人民法院诉讼 服务专家志愿者·律师